核心要点

自10月以来，美国金融犯罪执法网络（FinCEN）撤回了三项加密数据相关提案。美国银行协会（BPI）主张将去中心化金融（DeFi）的控制者指定为金融机构。原有的250美元门槛被取消，但3,000美元的“旅行规则”触发点保持不变。BPI指出，传统银行仅能看到加密资产的法币端点。

近期政策撤回回顾

在11月6日的一封信件中，代表在美国运营的通用银行、地区性银行及主要外国银行的美国银行协会（BPI），要求FinCEN和美国外国资产控制办公室（OFAC）依据《银行保密法》（BSA），将数字资产服务提供商以及运营或控制去中心化金融安排的人员指定为“金融机构”。这封信是对近期一系列政策回撤的回应。

在过去五周内，发生了三次撤回行动：

10月5日： FinCEN撤回了两项提案。第一项（源自2020年12月）原本要求银行和货币服务企业验证身份并保留记录，当客户与未托管钱包进行交易时；第二项（源自2023年）原本将国际加密货币混币视为美国爱国者法案第311条下的主要洗钱关注交易类别。FinCEN将这两项撤回与管理层的放松监管议程联系起来。 11月6日： FinCEN和美联储联合撤回了2020年计划中关于将跨境记录和“旅行规则”门槛从3,000美元降至250美元的规定。机构表示，距离原计划已过去五年多，加密行业发生了变化，新的公众意见会有所帮助。该撤回通知于11月9日在《联邦公报》上公布生效，现有的3,000美元触发点在现有记录保存规则中仍然有效。

这三项提案均针对已处于《银行保密法》框架内的机构工作。BPI的抱怨在于，没有任何替代方案出台。财政部尚未明确表示打算将相同的信息披露义务直接施加给加密中介，而这些中介据信持有银行无法看到的客户记录、钱包数据和交易细节。

BPI的主张及其时机

BPI基于一个核心原则提出请求：具有相同风险的活动应适用相同的规则。其成员在严格监管下执行客户身份识别、交易监控和可疑活动报告。与此同时，信函辩称，资金离开受监管交易所后，可以通过未托管钱包、去中心化交易所、混币器和跨链桥进行转移，几乎不受反洗钱监管。

这一请求的时机紧随10月29日币安被盗事件之后。美国联邦调查局（FBI）将该攻击归咎于朝鲜，BPI引用了TRM Labs的估计，称有63.6亿美元离开了该交易所的钱包，这是有记录以来最大的加密盗窃案。信函还引用了Chainalysis的数据，显示非法地址在2025年收到了1,540亿美元，较前一年增长了162%。

BPI希望重点放在二级市场，即代币在发行后换手的地方。它提到了FinCEN和OFAC在2026年4月根据GENIUS法案提出的稳定币提案，该提案将初级发行与二级交易分开，并将大多数非法稳定币活动归入后者。

BPI的其他诉求

除了指定身份外，BPI还向财政部提出了以下要求：

针对性立法： 财政部列出当前权限无法触及的每一个缺口，并要求国会提供狭窄的解决方案。 混币器制裁权： 获得明确的法定权力，以对用于非法金融活动的混币器、搅动器和其他区块链应用程序进行制裁。 全链条信息共享： 由财政部召集执法部门、银行、稳定币发行人、服务提供商和分析公司。 货币传输商同等对待： 对所有持牌州的货币传输商实施银行级别的客户尽职调查和身份识别规则。

银行视角的局限

BPI通过一个名为“A客户”的案例说明了问题：A客户从银行发送1,000美元进入加密领域，经过自托管钱包和混币器，再回到银行。在这一路径上，只有部分方承担报告责任。

A客户的1,000美元旅程分解：

银行到交易所： 可见信息包括客户身份和 outgoing payment。责任方：银行。 购买和提现： 可见信息包括账户数据、买单和提现地址。责任方：交易所。 自托管钱包： 可见信息为公共账本上的地址和金额，无姓名关联。对于拥有者移动自己资金的行为，无责任方。 混币器： 可见信息为存入和提取共享池的资金，两者之间的链接被切断。如果由商业实体运营，则有责任方；否则无。 交易所回银行： 可见信息包括存款客户和 incoming payment。责任方：交易所和银行，各自负责其路段。

BPI承认，区块链分析和银行自身的申报可以重建此类链条的部分内容。但它认为，这并不能取代实际与客户打交道的中介机构的报告。信函未深入探讨的一个条件是：报告义务只有在义务持有者拥有所需信息时才能产生信息。第三和第四步正是这一条件受到考验的地方。

美国法律对链条覆盖的范围

信函指出，未托管钱包和混币器不承担《银行保密法》的义务。然而，FinCEN在2019年发布的可转换虚拟货币指南划定了更细致的界限：使用未托管钱包移动自己资金的人不是货币传输商；接受客户加密货币并将其转发的匿名化服务是货币传输商，需注册、建立合规程序并履行报告义务；仅提供匿名化软件的公司则不是。

同样的指南按功能判断去中心化应用。编写代码不会使开发者成为货币传输商，但使用该应用程序为他人运行货币传输业务则可以。

因此，A客户链条中的真正缺口比“混币器”这一类别要窄。它存在于完全由代码执行且无商业实体操作的混币行为中，这也是执法部门碰壁的地方。在2024年11月判决的Van Loon诉财政部案中，第五巡回上诉法院裁定，Tornado Cash不可变的智能合约不属于《国际紧急经济权力法》下的财产，因此OFAC缺乏制裁它们的权力。虽然该裁决仅约束该巡回区，但它解释了为何BPI要求国会而非财政部授予对混币器的权力。

“运营或控制”的含义

BPI用于描述DeFi侧的短语借用了金融行动特别工作组（FATF）适用的测试标准。FATF在2026年7月发布的去中心化金融目标报告（信函引用）询问的是，即使智能合约执行交易，是否有人保持对服务的控制权或足够影响力。

指标是具体的：可以暂停或更改合同的管理员密钥、有权推送升级的能力，以及集中在少数人手里的治理投票。具备这些特征的任何安排都有可以被规则指认的个人。没有管理员密钥且从未升级的合同部署，没有人可以收集身份信息或提交报告，这就回到了A客户踪迹变暗的步骤。

FATF标准本身在美国并不约束任何人。将其转化为义务需要FinCEN对现行法律已涵盖的活动进行规则制定，并对其余部分进行立法，这正是信函提出的双轨路线。

维持撤回的理由

财政部自己的通知提供了相反的案例。在撤回混币措施时，FinCEN引用了2025年7月总统数字资产市场工作组的报告，该报告承认合法用户可能会为了公共区块链上的隐私而转向混币器。机构还表示，该措施可能抑制合法活动，并使受管制的机构承担报告负担。

加密政策团体走得更远。反对所有三项提案的Coin Center曾警告，250美元的门槛会将普通支付推向“无证金融监控”。创新加密委员会首席执行官Ji Hun Kim在X上发表声明称，降低门槛变更的决定是正确的，因为它会给机构带来负担。

国会已经拒绝了一次将报告责任推入DeFi的尝试。2025年4月，国会利用《国会审查法》废除了一项国税局（IRS）规则，该规则原本会将某些去中心化前端视为税务经纪人。

BPI的立场值得同样严格的审视。其成员承担了信函希望分摊到加密行业的合规成本，并且信函单独敦促财政部移除不产生价值的《银行保密法》要求。向外转移职责既服务于信函强调的安全目标，也服务于成本目标。

用户可能注意到的变化及观察信号

如果财政部采纳BPI的方法，最明显的变化可能出现在由可识别公司运营的前端，这些前端可能在钱包连接之前必须请求身份识别。完全没有操作者的完全不可变协议仍将在此范围之外，除非国会采取行动。

谁接收这些数据是一个单独的问题。FinCEN的“旅行规则”指南将机构间传递转账详情与向政府报告区分开来，可疑活动报告遵循其自身规则。指定也可能使加密中介进入美国爱国者法案第314(b)条，受管制机构使用该安全港相互分享有关涉嫌洗钱的信息。该渠道是BPI希望财政部召集的全链条信息共享的工作版本。

有两个标志将显示财政部的倾向。第一个是FinCEN在下一次联邦监管行动统一议程中的章节：针对数字资产中介的提案条目将确认BPI的请求正在推进，而没有该条目的议程将使撤回成为既定政策。第二个是财政部是否会要求国会授予制裁混币器的权力，这是Van Loon案暴露出的缺口。